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骆世明团队：发达国家经验对建立中国轮作休耕制的启示

来源：花匠小妙招时间：2024-11-07 18:44

了解国际上的轮作休耕制度的发展，比较不同国家的经验，可以为我国的轮作休耕提供借鉴。

一、国际主要发达国家的轮作休耕制度的主要经验

回看欧盟、美国和日本轮作休耕的共同特点包括以下几点。

轮作休耕目标从供求平衡转向生态保护

现代发达国家的轮作休耕制度都开始于控制农产品产量，实现农产品的供需平衡。随着社会对农业生态系统服务功能认识的提高，轮作休耕的目标重点逐步转移到保护生态环境和恢复地力方面。

表发达国家从激励粮食生产到积极实施轮作休耕的转变时机

轮作休耕的方法根植于传统，并加以创新利用

欧美的轮作休耕有明显的放牧利用的特色，例如两圃制、三圃制、草田轮作制都受到传统的影响。日本稻田降低连作强度，改水稻连作为与大豆、蔬菜、花卉轮作也有自身的种植业传统特色。

尊重农业经营者自愿选择和利用市场调节

现阶段欧美和日本的轮作休耕基本上放弃了强制性休耕措施，而是政府提出一个轮作休耕的适用区域和补贴标准，由农业经营者自愿申报。补贴标准一般都参考休耕地种植的利润水平，以及采取保护性措施的投入成本，随行就市，“因地制宜”逐个核实,“因事而异”确定补贴水平。在大家踊跃参加轮作休耕情况下，政府设立补偿最高限额，让农民自己提出一个合理的补偿要求，政府再根据地段的休耕的生态环境效益和休耕成本的高低，最终筛选确定。

通过制度建设推动长期稳定的轮作休耕

欧盟通过《共同农业政策》确定农民的农业补贴需要与交叉承诺挂钩，近年还建立了强制性和志愿性的绿色补贴制度，其中包括休耕制度。美国通过《农业法案》（2014）长期支持《土地休耕保护计划》，而且通过农业部农场服务局主管轮作休耕制度的落实。日本也通过有效的补贴制度推动轮作休耕的实践。

▲ 欧洲的典型农庄景观（摄影：骆世明）

二、借鉴国际经验建立合适中国国情的轮作休耕制度

我国目前面临着发达国家在二三十年前遇到的农产品总体供大于求的问题，以及土壤退化问题。然而，在着手建立我国的轮作休耕制度的时候，不应当盲目照搬国外的经验，而应当首先了解我国土地利用不同于欧洲的一些特点，并据此建立起适合我国的轮作休耕制度。

建立我国轮作休耕需要考虑的几个土地利用特点

1.我国的人均耕地面积在世界上是属于最少的一类国家。2005 年我国人均耕地为0.086hm，同期韩国为0.03hm，日本为0.03hm，印度为0.14hm，德国为0.14hm，法国为0.29hm，英国为0.33hm，美国为0.56hm，俄罗斯为0.85hm，澳大利亚为2.42hm。2015 年我国人均耕地面积下降到只有0.079hm。由于我国人口众多，不可能完全依赖国际市场养活中国人，因此耕地资源高效利用和实行用地养地结合是轮作休耕制度必须考虑的重要选项。

2.我国农区的放养型畜牧业欠缺，传统上是家庭式的养猪、养禽，东部农区的现代化养殖场一般也是工厂化的圈养为主。如果实行欧洲的放牧型休耕方式，就很难实行像欧洲那样通过放牧加以利用。

3.我国有精耕细作传统和用地养地结合传统。只要通过挖掘、提升、改造，就可以加以继承和发扬。

4.目前我国耕地质量下降有不同的原因，除了养分含量为标志的地力下降以外，还有重金属污染、地下水下降、风蚀水蚀等，这些耕地质量下降就不是简单休耕能够解决的。

5.我国的土地所有制与其他发达国家不一样。其他发达国家一般都是土地私有，因此国家的休耕补偿对象清晰。我国耕地实行集体所有，个人承包，经营者可能与承包者分离。如何界定轮作休耕政策受益者，值得重视。

建设适合我国国情的轮作休耕制度

根据国际的经验和我国国情，建议我国的轮作休耕制度的建立应当作如下考虑。

1.区分休耕、弃耕与退耕，制止盲目弃耕状况

退耕相当于永久性休耕，已经列入我国的退耕还林、退耕还草、退耕还湖计划。弃耕是不需要停止耕作的地段放弃耕地利用。在前一段时间我国耕地的复种指数很高，利用强度很大，目前由于农村青年劳动力的出走，不少地方的复种指数正在下降，甚至有些地方还出现5%～20%不等的弃耕地。弃耕是一种对耕地不负责任的行为，而不是一种积极的地力恢复主动行为。恶劣环境下的弃耕会因为缺乏植被而引起水土流失和风蚀。自然条件比较好的条件下，如果弃耕地任其自然演替，必然会逐步出现草本和灌木、木本植物混杂的植被，增加了日后复耕的难度。我们目前讨论的休耕则是让耕地休养生息，通过不长的一段时间让地力得到恢复的一项行动。

2.优先考虑降低土地利用强度，增加养地作物种植比例

轮作休耕制度首先应当根据国内农产品的供求关系和国际市场的价格，有计划地降低耕地的利用强度，降低复种指数。例如目前江西、福建一带，已经有不少地方从双季稻一年三熟改为单季稻两熟，或者单季稻加再生稻。华北平原玉米小麦一年两熟改为两年三熟制。在耕作制度安排之中，增加包括豆科作物在内的养地作物比例。这样不仅可以减少对耕地养分和水分的消耗强度，由于豆科养地作物在轮作制的比例增加，还可以积极改善地力。

3.针对土地退化具体原因，因地制宜采用有效措施

我国耕地资源的问题除了利用强度高引起的养分耗竭和连作障碍以外，还有重金属污染、地下水位下降、干旱风蚀、土壤酸化、耕地盐碱化等问题。降低利用强度、种植养地作物、实行轮作一般不能够解决全部问题。因此各地应当因地制宜，提出能够解决当地土地资源衰退的关键性问题，对症下药。如果现成办法没有把握的情况下，则应优先开展研究和试点。

4.放牧型休耕制度仅仅适合在有放牧条件的地方实施

盲目学习西方的草田轮作不适合中国国情。什么都不种又不放牧，任其自然长草的方法不是积极的地力恢复方法。即使是退耕还林和退耕还草区域也要有目的植树或者种草。

5.加强种养结合的循环结构构建

我国传统农业的一个优良传统就是农业内部循环体系的建立和有机肥的使用。这也是目前已经被证实有效实现土壤培肥的科学方法。目前，一方面由于农业劳动力的转移，不愿意使用比较“笨重”的有机肥，另一方面是大型畜牧企业自身和附近没有稳定和足够的农业消纳有机肥的场所。应当通过政策法规建立惩罚和激励政策解决这种种养分离的状况。

6.建立奖罚分明的政策，明确政策受益者，让政策起到促进作用

在实施轮作休耕制度中，按照休耕面积统一标准实施补偿是一种很粗放的政策取向。应当根据各地耕地质量恢复关键的措施需要的成本，以及休耕引起的实际经济损失的年际变化来确定补偿水平。在政府的指导意见下，还可以在适应轮作休耕区域尝试一个新的方法，在政府指导的休耕方法和最高补偿价基础上，让农户自己提出一个申请补偿金额，然后政府最终审批。政府对轮作休耕生态补偿的对象要定位准确。目前我国的耕地所有者是集体，承包者是农民，如果农民自己不耕作，将会出租给实际经营者。由于农民出租耕地的时候已经通过租金获得了利益，轮作休耕补偿一般情况下应当给予实际支付轮作休耕成本的经营者。

7.理顺政府、农业经营者、服务公司的关系，稳步发展农业的社会服务体系

目前我国有关政府-企业合作的PPP（public-private-partnership）模式正在兴起。政府与企业合作能够为农业经营者提供有偿或无偿的服务。这个模式的好处在于提供社会服务的企业可以更加专业化，从而在整体上提高效率、降低成本。然而，这个模式的实施需要仔细衡量政府、合作企业和农业经营者之间的利益关系。如果处理不好，合作企业可能会既拿到了部分政府有关轮作休耕的补贴，又拿到土地在一定年限内的使用权收益，可能会让农业经营者吃亏。又比如，提供耕地修复服务的合作企业可能在技术条件不很成熟的情况下为了经济利益而盲目承包了政府的项目，结果达不到预定目标或者仅仅部分达到了预定目标，当农业经营者收回土地后，土地的状况还是不尽人意。因此必须建立起能够达到政府要求的轮作休耕和土地修复目标，能够平衡政府-企业-农民不同利益主体关系，促进形成高效、高质、技术成熟的社会化服务体系。

本文摘编自《中国耕地轮作休耕制度研究》（赵其国等著. 北京：科学出版社，2019.11）一书“第三章东西方国家轮作休耕制的发展及启示”，由骆世明、赵飞、向慧敏（华南农业大学）撰写，有删减，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-062581-6

责任编辑：周丹沈旭

实施耕地轮作休耕制度是保障我国粮食安全和农业绿色发展长效机制的科学路径。本书分析了我国粮食安全面临的新形势与新问题，对比了我国与发达国家的轮作休耕制度，研究了我国农业资源承载力与环境容量、轮作休耕耕地资源现状与区划，并重点阐述了地下水漏斗区、重金属污染区、连作障碍区、生态严重退化区耕地轮作休耕制度试点工作的进展、存在问题和对策建议。本书系统介绍了我国耕地轮作休耕制度试点工作研究的最新成果，为我国耕地轮作休耕制度的设计与发展提供第一手基础资料，具有重要的现实指导意义。本书可供有关科研、教学和管理部门的耕地生态环境保护科学工作者、研究生、技术人员和管理人员参考。

（本文编辑：刘四旦）