安徽濉溪“三共三新”绘就县域医共体建设新图景，医保基金8年结余背后的改革密码。
安徽省淮北市濉溪县，位于苏、鲁、豫、皖四省交界，是一座历史文化名城，有2300多年历史。
笔者曾两次到访过濉溪县，对这里的紧密型县域医共体建设深有感触。其中最让我印象深刻的，是濉溪县卫健委和县医保局是同一个副县长领导，两个部门想做什么，可以商量着来。
这也为濉溪县连续多年医保基金结余做了良好的政策铺垫。
作为中原经济区、淮海经济区和徐州经济圈的重要县域，濉溪下辖11个镇、1个省级开发区，常住人口91.2万人，拥有378家医疗机构、5565名卫生技术人员，其中执业（助理）医师2513人、执业护士2407人，县、镇、村三级医疗网络早已初具规模。
然而，曾几何时，与许多县域一样，濉溪医疗卫生领域也面临着资源分散、医防脱节、基层动力不足等共性难题：县级医疗机构“独木难支”，乡镇卫生院“巧妇难为无米之炊”，村卫生室“势单力薄”，患者“小病拖、大病跑”，医保基金使用效率不高。2016年，濉溪启动医共体建设试点；2019年，全面推进紧密型县域医共体建设，以县人民医院、县中医医院为牵头单位，分别整合12家、6家卫生院（分院）及133家、79家村卫生室，构建起覆盖全域的两大医共体体系。
在第七届“基医会”上，濉溪县卫健委副主任闫化仁介绍，多年来，濉溪县坚持以“资金共池、健康共管、价值共创”为核心路径，深化经费包干机制，激发医防融合动能，树牢结果评价导向，走出了一条具有濉溪特色的县域医疗高质量发展之路。如今，这里医保基金连续8年结余，慢病试点4年累计节省医保资金近5000万元，四类重大慢性病过早死亡率降至11.45%，居民健康素养水平提升至34.20%，相关经验先后被《人民日报》《新华社政务智库报告》等权威媒体刊发，入选全国基层卫生健康综合试验区首批及第二批推广经验，2025年在全国12个综合试验区考核中，综合排名位居第一，用实打实的成效书写了县域医共体建设的“答卷”。
资金共池：
机制革新，激活县域医疗“一池春水”
医疗资源的整合，资金是核心纽带。闫化仁表示，濉溪深刻认识到，破解县域医疗“各自为战”的困局，必须打破资金分散壁垒，让医保基金和公卫经费真正发挥“杠杆作用”，推动医共体从“松散联合”走向“紧密融合”。为此，濉溪创新推出“资金共池”模式，通过医保总额预算、公卫包干联动、考核分配挂钩，构建起权责清晰、利益共享、风险共担的经费管理新机制。
在医保基金管理方面，濉溪每年制定《城乡居民基本医疗保险紧密型县域医共体按人头总额预算管理实施方案》，将城乡居民医保当年度筹资总额扣除增量基金风险金、大病保险基金后，以99%的比例按人头预算给两大医共体包干使用。2024年，濉溪城乡居民医保参保人口840480人，人均筹资标准1050元，筹资总额达8.825亿元，扣除大病保险资金9665.52万元后，向医共体打包包干基金7.838亿元，其中县医院医共体获得5.266亿元，中医院医共体获得2.572亿元。
为进一步提升基金使用效率，濉溪积极推进DRG支付方式改革与医保包干管理的衔接，建立“双预算”管理模式，将DRG付费总额预算纳入医共体按人头总额预算体系。2024年，医共体包干基金中DRG付费预算达4.2亿元，占比高达53.5%，通过按疾病诊断相关分组付费，引导医疗机构规范诊疗行为，减少过度医疗，实现“花小钱办大事”。同时，针对慢病管理的特殊需求，濉溪将43511名慢病试点人群（不含“两病”人群）的医保基金单独包干，按人均3700元标准核定总预算1.61亿元，其中县医院医共体承担1.055亿元，中医院医共体承担0.555亿元，慢病试点医保基金支出涉及DRG付费部分从DRG预算列支，其余部分从医共体包干基金支出，实现精准保障。
在经费分配与风险分担上，濉溪构建了科学完善的考核分配体系。制定《紧密型县域医共体综合绩效考核实施方案》，将县镇村三级医疗机构纳入定量为主、定性为辅的统一考核指标体系，形成县卫健委对牵头医院、牵头医院对镇卫生院、镇卫生院对村卫生室的逐级考核链条，并将考核结果与包干结余分配、绩效总量核定、财政补助经费等直接挂钩。在结余分配方面，医保包干结余资金在提取医共体风险基金、家庭医生结算经费等后，按县镇村6:3:1的比例分配，同时从牵头医院结余中列支5%，用于补助妇幼保健院（30%）、疾控中心（60%）、卫健综合执法大队（10%）等专业公共卫生机构，推动医防协同发展。
在风险分担方面，濉溪明确了“结余留用、合理超支分担”的原则：超支在年度基金预算总额5%以内的，基金和医共体按4:6分担；超支5%一10%的，按3:7分担；超支10%一15%的，按2:8分担；超支15%以上的部分由医共体全额承担，且医保承担部分不得突破当年度风险金。这一机制既赋予了医共体自主管理的权限，又倒逼其强化成本控制意识，实现医保基金与医疗机构的良性互动。
公卫经费的统筹管理同样是“资金共池”的重要组成部分。濉溪每年制定《基本公共卫生经费总额预算实施方案》，将基本公共卫生经费按医共体常住人口人头实行总额预算，由医共体统筹用于基本公卫服务和家庭医生签约服务，形成“医保+公卫”双打包机制。牵头医院按基本公卫经费的70%预算比例，将镇村两级公卫经费按季度预拨至镇卫生院使用，保障基层公卫服务有序开展。同时，濉溪推动专业公共卫生机构融入医共体建设，成立医共体基本公共卫生管理中心，按照“共同管理、分级指导、协同服务、责任同担、效益共享”的原则，统筹指导医共体成员单位开展基本公共卫生服务。
为确保公卫经费使用精准高效，濉溪实行“两卡制”管理，即通过电子化居民身份认证卡和医生绩效卡，记录基层医疗卫生机构提供公共卫生服务的数量与质量，以购买服务的方式进行经费结算，由医共体公共卫生管理中心负责考核，牵头单位根据考核结果发放经费。2024年，医共体实际考核拨付公卫经费7803万元，让每一分公卫经费都发挥出最大效益。此外，濉溪还将家庭医生有偿签约服务医保支持纳入经费包干体系，明确参保人群按50元/人付费，由镇卫生院依据考核结果分配，结合安徽省“两病”一体化管理试点，完善“个人+医保+公卫+两病一体化”的家庭医生签约付费政策，推动家庭医生签约服务提质增效。
健康共管：
医防融合，织密县域健康“防护网”
“以前得了高血压，得每月往县城跑一趟开药、复查，来回折腾大半天；现在好了，村卫生室就是慢病定点，医生定期上门随访，药不够了一个电话就送过来，真是太方便了！”濉溪县双堆集镇村民张大妈的切身感受，道出了濉溪慢病管理改革给群众带来的实惠。
闫化仁说，围绕“以人民健康为中心”的核心目标，濉溪以慢病管理为突破口，创新“健康共管”模式，通过政策创新、网格覆盖、服务升级，推动医防融合向纵深发展，筑牢县域健康防线。
在政策层面，濉溪2021年起印发《濉溪县城乡居民基本医疗保险门诊特殊疾病保障创新试点工作实施方案》，在医共体医保总额预算的基础上，将城乡居民医保常见慢病的门诊和住院医保基金按人头交付乡镇卫生院，实行“包干管理、结余留用、合理超支分担”的激励约束机制。随着试点的深入推进，濉溪不断优化调整试点病种与包干定额：试点病种由2021年的30组逐步扩大到2022年的41组、2024年的47组，实现了常见慢病的全面覆盖；慢病门诊和住院包干定额标准由2021年的1000元/人调整为2024年的3700元/人，家庭医生签约对象还可额外获得100元/人补助，2024年慢病包干份额达1.61亿元，为慢病管理提供了充足的资金保障。
为确保慢病包干政策落地见效，濉溪建立了严格的考核分配机制。围绕“两病”管理水平、慢病门诊情况、慢病住院情况、用药保障情况等重点领域，设置12项一级指标、18项二级指标，由医保、卫健部门抽调人员成立联合考核组，采取系统提取和现场考核相结合的方式开展慢病综合绩效考核。考核结果与慢病包干结余分配直接挂钩，结余资金按县镇村4:4:2的份额分配，向基层倾斜的分配比例充分调动了乡镇卫生院和村卫生室的积极性。2021一2024年，濉溪分别节省慢病医保资金1373.88万元、1530.66万元、1153.93万元、922.93万元，累计近5000万元，实现了医疗机构与患者的双赢，推动医疗服务从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。
在服务体系建设上，濉溪创新推出“健康管理单元”模式，制定《濉溪县“健康管理单元”建设实施方案》，打造“网格化管理、精细化服务、信息化支撑”的健康管理体系。全县划分为232个网格单元，覆盖11个镇及城区，其中刘桥镇17个、铁佛镇26个、百善镇22个、临涣镇19个等，实现县域健康管理无死角。抽调县镇村三级医疗卫生人员2626名，组建“1+1+1”签约服务团队，即由单元长（乡镇卫生院人员，负责日常全面管理、对接中风险人群）、指导员（县级医院人员，负责政策指导、业务培训、对接高风险人群）、村医（负责签约服务、转诊引导、低风险人群管理）、管理员（专业公共卫生机构人员，负责服务质量控制与效果评价）、卫健专干（配合开展人员摸排、健康宣教等）组成，形成分级分类、协同联动的健康管理格局。
为保障健康管理单元高效运转，濉溪设立镇级医师培训统筹资金制度，为上级医生下沉帮扶、下乡服务等提供资金支持。截至2024年底，该资金已支出436万元，建立起资源下沉的长效保障机制。同时，推进村卫生室标准化建设与管理改革，将212家公办村卫生室转变为乡镇卫生院延伸医疗服务点，775名服务点卫生技术人员按卫生院编外聘用职工管理，全面落实“院办院管、乡聘村用”，实现公有产权村卫生室由“管理统一向实体统一、购买服务向薪酬发放、村医职业向村医岗位”的三个转变，进一步筑牢基层健康服务网底。
结合安徽省“两病一体化管理”试点项目，濉溪积极推进基层医疗机构两病一体化门诊建设，为基层慢病患者提供多病共防、多病共管服务，实现卫生院两病一体化门诊全覆盖。通过整合诊疗资源、优化服务流程，为慢病患者提供从筛查、诊断、治疗到康复的全周期服务，截至目前，濉溪县高血压规范管理率达89.84%，血压控制率81.54%；糖尿病规范管理率为86.90%，血糖控制率80.61%，均高于全国平均水平。
在服务保障方面，濉溪着力打通“最后一公里”：将全县212家村卫生室、20家社区卫生服务站全部纳入门诊慢病医保定点管理，依托医共体中心药房实现县镇村三级用药目录、药品保障、药事服务“三个衔接”，解决基层慢病患者“买药难、买药贵”的问题。2025年，村卫生室处方量同比增长73.26%，就医取药下沉基层的效应显著。同时，在成立村（居）公共卫生委员会的基础上，制定《濉溪县村级卫生健康专职干部管理办法》，将原村级卫生计生专职干部转化为村级卫生健康专职干部，推动其以健康管理单元为平台，承担卫生管理、宣传组织协调以及家庭健康指导等职责。2025年，累计培训卫健专干368人次，组织健康宣教活动12场，让健康知识走进千家万户。
价值共创：
结果导向，树立基层医疗“新标杆”
如果说“资金共池”是医共体建设的“动力源”，“健康共管”是服务群众的“主战场”，那么“价值共创”就是激发内生动力的“指挥棒”。闫化仁透露，近年来，濉溪打破传统“重过程、轻结果”的评价模式，建立以结果为导向的绩效评价体系，让医疗服务价值与健康管理成效直接挂钩，推动基层医疗从“要我做”向“我要做”转变，实现医疗机构、医务人员、群众三方共赢。
在医保基金包干延伸方面，濉溪以健康管理单元建设为基础，出台《关于进一步完善健康管理单元机制建设的实施意见》等文件，在医保总额预算的框架下，将一般人群和慢病人群的医保基金按人均支出水平向健康管理单元（村级）签约服务团队包干，建立起更精细、更直接的激励机制。同时，将基本公共卫生经费包干机制向健康管理单元延伸，对村级基本公共卫生经费总量按照过程、目标、结果7:2:1的比例核算分配额度，在强化公卫服务过程控制的基础上，突出目标与结果评价，推动公共卫生服务供给从“重数量”向“重质量、重效果”转变。
为确保评价体系科学公正，濉溪构建了“三维一体”的结果评价体系。在医保基金包干评价中，将单元人均医保基金支出水平作为签约服务团队参与单元结余分配的核心评价要求：单元年度人均医保基金支出同比下降或增长低于全县单元平均增长，方可参与分配；一般人群结余按县镇村1:2:7分配，慢病人群结余按县镇村4:4:2分配，通过差异化分配比例，引导资源向基层倾斜，强化村级医疗机构“健康守门人”的责任。
在公卫经费评价中，针对过程评价额度（70%），依据《基本公共卫生服务村级补助资金绩效考核分配方案》，以公共卫生服务“两卡制”工分考核为基础，实行季度考核、年终总评，前三季度考核得分各占20%，第四季度考核得分占40%，合成年度绩效评价得分，考核扣减的份额纳入结果评价额度；针对目标评价额度（20%），考核12项基本公共卫生项目的目标完成情况，包括规范化电子健康档案覆盖率、免疫规划疫苗接种率、高血压患者规范管理率等，每项指标设定基准目标值，达标方可全额分配经费，低于基准目标值则不参与分配；针对结果评价额度（10%），以单元年度人均医疗总支出水平为核心指标进行排名，排名前50%的健康管理单元分为A、B、C、D四档（分别对应排名前12.5%、12.5%一25%、25%一37.5%、37.5%一50%），分别分配40%、30%、20%、10%的结果评价资金，排名后50%的不参与分配。2024年，健康管理单元实际拨付过程评价资金2854.24万元、目标评价资金678.53万元、结果评价资金544.72万元，让绩效评价真正发挥了“奖优罚劣”的作用。
在内部激励机制建设上，濉溪制定《健康管理单元综合绩效考核方案》，以医共体绩效评价村级指标体系为基础开展考核，实施结果共用。明确单元结余资金在村、镇、县团队内部按7:2:1分配，分配方案由各机构自主制定，报牵头医院审核和卫健委备案，充分赋予医疗机构分配自主权，激发医务人员的工作热情。同时，依托县域全民健康信息平台，开发完善健康管理单元信息化功能模块，为签约服务团队分级分类管理重点人群、提取指标测算、开展绩效评价等提供信息化支撑，实现健康管理单元绩效的无感化评价，进一步提高服务效率。
一系列以结果为导向的改革举措，让基层医疗的价值得到充分彰显。2025年，濉溪县家庭医生签约率达75.31%，全年健康管理单元签约服务团队下乡服务2468次，覆盖群众4万人次，“签约有感”行动深入民心；全县四类重大慢性病（心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病）过早死亡率从2022年的13.74%下降至2024年的11.45%，居民健康素养水平从2022年的25.65%提升至2024年的34.20%，群众的健康获得感持续增强。
濉溪的改革实践也得到了国家层面的认可。2022年以来，其经费包干做法先后写入《新华社政务智库报告》《人民日报》《中国医改发展报告（2023）》等知名刊物，典型经验入选全国基层卫生健康综合试验区首批及第二批推广经验；获得第三届和第四届长三角卫生健康治理实践优秀案例、促进基层卫生健康高质量发展典型案例、2024全国社会治理创新案例等多项荣誉；2025年10月，在国家卫生健康委基层司开展的试验区监测评价考核中，濉溪县综合排名位居12个试验区第一名，成为全国县域医共体建设的标杆。
续写县域健康新篇
其实在与濉溪县的沟通过程中，不难发现，近年来，全国很多地区的县域领导班子到此参观学习，但有一些地方似乎“学偏”了。
从闫化仁副主任的分享中可以看到，这个地方的医改工作，离不开县域一把手的深度参与，从而将县卫健委、县医保局、县财政局等真正拧成一股绳去把事业做起来。这种学习绝对不是来一个医院院长或者一个县卫健委主任到这里参观交流一天就能把“真经”取回去的。这绝对需要多个部门到这里集中学习和领悟。
可以说，从2016年试点启动到如今成为全国标杆，濉溪县紧密型县域医共体建设的历程，是一场以人民健康为中心的深刻变革。通过“资金共池”，破解了资源分散、效益不高的难题，让医保基金和公卫经费形成合力；通过“健康共管”，打通了医防融合的堵点，让群众在家门口就能享受优质健康服务；通过“价值共创”，激活了基层医疗的内生动力，让“健康守门人”制度落地生根。医保基金连续8年结余、慢病管理成效显著、居民健康水平持续提升，这些亮眼成绩的背后，是濉溪始终坚持问题导向、需求导向、结果导向，不断探索创新的勇气与智慧。
站在新的发展起点，濉溪县并未停下改革的脚步。闫化仁说，未来濉溪将进一步深化经费包干模式，在城乡居民医保总额预算的基础上，积极协同医保部门，探索职工医保打包付费政策，加强医保基金对医共体建设的支撑保障作用，让更多参保人群受益；持续优化绩效评价体系，突出目标与结果导向，进一步细化考核指标、完善分配机制，切实发挥评价“指挥棒”作用，提高医疗资源供给效率；强化服务能力建设，以重点推进卫生院特色专科建设为抓手，推动优质医疗资源均衡布局与扩容下沉，实现资源共享常态化，在能力提升中深化医共体利益共享机制，让医共体真正成为服务群众的“健康共同体”。
县域医疗是守护人民健康的“最后一公里”，紧密型县域医共体建设是破解县域医疗发展难题的关键路径。濉溪的实践证明，只要坚持以人民为中心的发展思想，找准改革突破口，创新体制机制，就能让县域医疗资源活起来、服务强起来、群众乐起来。闫化仁表示，未来濉溪将继续以“三共三新”为引领，砥砺前行、勇毅探索，为县域医疗卫生事业高质量发展贡献更多“濉溪经验”，为守护千万百姓的健康福祉续写新的篇章。
