聚焦适应︱C40+麦肯锡报告：城市气候适应性的战略方法（上）

一览众山小播客节目

不止是市民

原文/C40 Cities、Mckinsey Sustainablity

翻译/杨宜晨、郭靖雯、陈艺佳、蒋康妮、黎赟、李翔、朱晓丰、陈锡逾、李玘苏、龚维科、林煜、陈航

文献/杨宜晨、郭靖雯、陈艺佳

编辑/众山小 校核/蒋康妮 排版/梁雨文

一览众山小-可持续城市与交通

导读

团

队

城市处于气候变化风险的前沿。为保护居民的生命和生计，城市必须马上采取行动提高韧性。由C40城市集团（C40 Cities）与麦肯锡可持续发展部（McKinsey Sustainability）联合撰写《聚焦适应：城市气候适应的战略方法》（Focused Adaptation：A Strategic Approach to Climate Adaptation in Cities）,确定了一组15项适用于多种类型城市的“高潜力”适应行动，包括系统性韧性行动和针对特定灾害的具体行动，以期为城市决策者面对气候风险提供一份有用的指南。

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灾害盘旋

气候适应倒逼城市改革

一份新的报告认为，城市必须进入类战时状态，以保护关键的基础设施，并为更危险的未来做好准备。

当创纪录的三位数温度（原文为华氏温度，相当于37摄氏度以上）在6月底袭击太平洋西北部地区时，科学家们看到的不仅是在今夏已经困扰美国西部的严重干旱和野火中出现的异常的热浪。世界气候归因组织（World Weather Attribution）的研究人员认为这是气候危机升级的又一个里程碑（从统计学上讲，只有人类活动才会造成本次危机），这次气候事件影响了900万人，造成数百人死亡，并将当地最高温记录提升9华氏度。正如荷兰气候研究员Geert Jan van Oldenborgh在《每日新闻》（The Daily）节目中所说：“我们或许已经超越了导致此次气候危机发生的门槛。过去的预言中会在几十年后出现的极端天气今天正在发生。而太多的城市没有做好准备，这非常危险。”

麦肯锡公司可持续发展部（McKinsey Sustainability）和C40城市集团（一个在环境政策和倡议方面进行合作的城市联盟）的一份新的联合报告 （参考文献1，请后台留言联系我们索取）认为，城市必须进入类战时状态，以应对气候危机的迅速升级，准备面对和适应已经到来的极端天气。

正如上周席卷德国和比利时城镇的破坏性洪水一样，西方世界正在发生的高温紧急情况，代表了专家预测的一连串自然灾害的开始，这些自然灾害由不断变化的气候引发。在印度，数亿人可能面临致命的热浪；在越南，吞噬胡志明市（Ho Chi Minh）的洪水可能使该市损失数十亿美元；随着时间的推移，海平面上升的影响可能使佛罗里达州沿海房地产的价值减少数百亿美元。

正如《聚焦适应：城市气候适应的战略方法》（Focused Adaptation: A Strategic Approach to Climate Adaptation in Cities）的其中两位作者对CityLab（本文原载媒体）表示：他们认为在近几个月内围绕气候行动的对话已经发生了变化。人们不再争论严重的气候变化何时会出现，而是越来越多地认为，要阻止这些严重的影响实际已经太晚了。同时，对气候变化可怕影响的两种认识不断上升、相互叠加，一个是来自实时案例显示出的气候变化严峻考验，另一个是总体而言积极的韧性（resiliency）投资与支出，这两者均能促进针对更广泛适应性的投资。

报告的共同作者之一，麦肯锡（McKinsey）气候风险专家布罗迪·博兰（Brodie Boland）说：“世界各地的城市正处于对适应性投资做出选择的时刻，他们面临着一系列令人眼花缭乱的选择：比如在哪里投放资金、时间和关注。我们想为城市领导人提供一个指南，让他们在这个问题上有一个立足点和起点。现在与其说是计划模式，不如说是立即行动模式。”

该报告提出15项战略纲要，这些战略被选为使全球城市更具韧性的最有影响力、最容易实施的手段，并帮助地方领导人解决“物理气候灾害的多方面、分散和不均衡的后果”。其中4个是每个城市都应该采取的普遍解决方案：通过研究和风险评估提高意识，通过城市法规和政策（如区划和城市规划）纳入气候风险，通过采纳预警系统优化临灾反应，以及加强气候保险等融资项目。其余的11个战略是根据气候和地理环境为干旱或洪水等问题提供情景策略。总的来说，基于自然的解决方案，如种植减热行道树或建设自然基础设施（如盐沼地作为海岸屏障），在可行性和对许多危机的影响方面最有吸引力。

亚利桑那州梅蒂斯基础设施和可持续工程中心（Metis Center for Infrastructure and Sustainable Engineering at Arizona State）主任米哈伊尔·切斯特（Mikhail Chester）说：“你周围的一切都在设计时考虑到了某种环境条件。一切都在运行。每一块基础设施都是脆弱的。如果我今天连道路都修不好，那我怎么去修整其他的一切呢？”

虽然报告没有估计适应措施所需的潜在总成本，但越来越多的研究表明，这些改进措施的钱花得很值。例如，美国联邦应急管理署（FEMA）的减灾拨款的成本效益比是1比4。

“我们不可能像气候变化向我们袭来的那样快速升级一切。”

许多城市已经提出了减排计划，或为交通和能源转变设定了雄心勃勃的目标，但许多城市还没有完成详尽的风险评估。北美CDP（一个评估气候和环境风险的非营利组织）跟踪调研了全球800多个城市的气候计划。CDP城市、州和地区负责人凯蒂·沃尔什（Katie Walsh）认为：93%的城市认识到气候风险，但高达43%的城市没有适应性规划来保证市民和重要基础设施的安全。 （参考文献2，请后台留言联系我们索取）地方领导人告诉CDP：预算问题、住房问题和贫困挑战是阻碍行动的主要因素。

博兰（Boland）说：完成一个传统的风险评估往往是不够的。必须将研究转化为针对更新、更快的变化轨迹，并弄清楚这些危害对当前建成环境的影响程度。基于历史模式的指南（如洪水风险图）需要更多的预测性。美国国家海洋和大气管理局（The U.S. National Oceanic and Atmospheric Administration）上周发布的《2021年涨潮洪水状况和年度展望》 （参考文献3，请后台留言联系我们索取）揭示出去年整个国家的涨潮洪水已经创下纪录，涨潮洪水天数是20年前的两倍。

图一、在7月的暴雨造成破坏性洪水之后，一家人观看奥地利Inn河的激荡水面。图：Getty，Manfred Fesl/AF

切斯特（Chester）说：“我们不可能像气候变化向我们袭来的那样快速升级一切。”报告指出我们相互连接的城市面临的重大危险，以及被洪水淹没的道路如何导致交通堵塞和公共交通中断，或者风暴潮如何冲击沿海财产并切断关键电力线。“环境变化的速度比我们改善基础设施的速度要快。基础设施就会失灵。我们需要思考当基础设施失灵的时候会发生什么。你在基础设施系统自身的设计中有失败吗？”

这份报告中的好消息是，适应性投资的财政支持越来越多。沃尔什（Walsh）表示，金融界对环境影响债券的兴趣越来越大，这一转变与要求更环保选择的千禧一代和女性投资者的增加相对应。6月下旬，纽约布法罗市完成了一笔4900万美元的交易，用于资助绿色雨水基础设施，这是美国历史上最大的此类环境影响债券交易。上周，在投资者议程网络（Investor Agenda network）下属一个共同管理着数万亿美元资产的机构投资者网络，发布了一封针对美国政策制定者的关于基础设施交易的信，他们认为“这一历史性的努力必须包括有远见的与未来系统性和经济风险的规模和紧迫性相匹配的气候政策”，并承诺将这些努力与自己的投资相匹配。沃尔什说：“目前，我们的科学使这个当务之急更加明确，城市开展工作的最佳实践示例，以及新的和创新的金融机制。现在是抓住这一点的时候了。”

随着国会通过法案或和解程序讨论基础设施和气候支出的不同迭代，现在将是把气候适应放在首位的理想时机。麦肯锡的博兰（Boland）建议确保花费的美元达到多个目标，例如脱碳、经济发展和就业以及韧性。

活动家和倡导者一直在推动美国政府纳入更多适应措施，重点关注前线社区和遭受环境不公正影响的社区。气候激进主义团体日出运动（Sunrise Movement），将投资城镇作为他们的优先事项。尤其是平民气候组织（Civilian Climate Corps），该倡议仿照WPA时代旨在保护的公共就业计划目标，雇用150万美国人建造绿色基础设施。其他的提案，例如城市和学校的绿色新政（Green New Deals for Cities and Schools），也将在一定程度上为更具韧性的建筑提供资金支持。（ 参考文献5，请后台留言联系我们索取）Sunrise Movement通讯主管Ellen Sciales说，所有这些都是好的政策和好的政治。她说：“我们正处于一个历史性的机遇中，许多人们在全球性流行病中失业。选民看不到两党合作，也不知道罗伯·波特曼（Rob Portma）或乔·曼钦（Joe Manchin）是谁。他们看到资金投资于他们的社区、新增就业机会，以及我们正在应对气候危机。”

专注于保护关键基础设施的计划可能会忽视传统上被剥夺投资和歧视的地区和社区。关于未来几十年快速城市化将使更多人面临风险的事实屡见不鲜——报告指出，到2050年，超过8亿城市人将受到海平面上升的影响，16亿人将面临长期极端高温，以及6.5亿人可能面临缺水——当考虑到非正式定居点的预期膨胀时，情况变得更加令人担忧。先前的研究表明，到2030年，40%的城市居民可能生活在非正式定居点，而到本世纪中叶，数千万气候难民可能正在迁移。重要的是，未来更大的投资、风险评估和基础设施保护的计划也将气候公平和前线社区考虑在内。

C40城市集团适应研究和整合高级经理、该报告的合著者Snigdha Garg说：“重要的是确保投资是能当下看得到实际影响的，并且要优先考虑谁受益。新冠疫情使事情变得更加紧迫，并且展示出了这种优先排序的必要性。”“这是在追赶，”Garg说，“我们要如何到达我们需要去的地方？”

2

聚焦适应：

城市气候适应的战略方法

城市处于与气候变化相关的日益增长的自然风险的前线。城市人口密集，并且通常位于例如海岸线、洪泛区、岛屿等具有特殊气候风险的地方。此外，与城市相关的建成环境会加剧气候影响。鉴于现有的排放量，一些气候变化已成定局，使得相关风险变为不可避免。为了保护城市居民的生命和生计，城市必须提高韧性。

以往的研究已经表明了不作为的风险。可能的后果包括：印度数亿人可能遭受致命的热浪，越南胡志明市的洪水可能造成数十亿美元的损失，佛罗里达州的房屋价值可能损失30至800亿美元。 （参考文献6，请后台留言联系我们索取）城市的当务之急是去适应，并且立即采取行动。

城市是复杂的，其具有多种多样的自然特征、经济禀赋、社会条件、制度和建成环境。城市还面临着多种不同的气候风险，以及不同程度的脆弱性。一些在大多数城市有效的适应措施，在另一些城市可能因为土壤条件、地形、海拔、电力组成、建筑物的年龄和其他因素而不可行。这种复杂性意味着城市领导者有一系列令人眼花缭乱的适应性选项，这使得确定优先级和选择行动方案变得困难。

这份由C40城市集团（C40 Cities）和麦肯锡可持续发展部（McKinsey Sustainability）撰写的报告研究了哪些适应性策略可以成为城市领导者考虑这一问题的切入点。我们的研究根据降低风险的潜力、成本、可行性和利益相关者的复杂性，确定了一组15项适用于多种类型城市的“高潜力”行动。

其中4项行动是关于建立系统性韧性的，也就是它们可以用于强化各种类型的城市适应。其他11项是针对特定灾害的，意味着它们聚焦在特定的物理气候风险上。其中一些解决方案同时关注了降低风险和脱碳的问题。这份清单并不是一份所有城市都应该采取的行动的明确目录，但我们希望它是一份有用的指南，能帮助领导者应对他们城市面临的气候风险。

这15项“高潜力”行动包括了基础设施层面的行动（如沿海、易受洪水侵袭地区的建筑物采取抗洪和抗风暴措施），以及行为性行动（如鼓励干旱期间节水）等。从整体上观察这些行动，领导者会注意到出现了以下几个主题。

首先，基于自然的解决方案。就其对降低风险的影响和可行性而言，例如种植行道树、管理河流集水区、使用基于自然的可持续城市排水方案以及创建基于自然的沿海屏障等基于自然的解决方案是最具吸引力的行动之一。基于自然的行动可以为本报告中提到的所有五种灾害建立韧性；在这五种灾害中的三种中，基于自然的行动是最有吸引力的选项。此外，它们通常还具有适应以外的其他益处，如脱碳、健康和经济增长等。 （参考文献7，请后台留言联系我们索取）

其次，除了适应特定和直接的灾害外，城市还应投资于能系统性提高韧性的行动。系统性韧性包括提高对自然气候风险的认识、将风险评估纳入城市进程、优化应急响应以及加强金融和保险项目。对于这四个大项中的每一个，所有城市，无论风险状况如何，都应考虑以下类型的行动：进行风险评估、将气候风险纳入规划、建立预警系统以及增加获得负担得起的危害保险的机会。

最后，这份报告是对采取行动的呼吁，尤其是专项行动。气候适应是众多相互竞争的优先事项之一，而城市资源是有限的。经济合作与发展组织(OECD)在一项关于发达国家在2013年至2018年为发展中国家筹集的气候资金的研究中发现，2018年，只有21%的资金用于气候适应和恢复。 （参考文献8，请后台留言联系我们索取）通过确定最有效和可行的行动，城市可以专注于有效执行它们并有动力去做更多的事情。

气候变化的影响已经是可以度量的了。 （参考文献4，请后台留言联系我们索取）此外，目前的关于脱碳的努力还没有走上正轨，无法实现将温度上升限制在不超过2摄氏度的全球共识目标上，更不用说更理想的1.5摄氏度目标了。 （参考文献10，请后台留言联系我们索取）这份报告为帮助城市在适应气候变化方面发挥重要指导作用，使其更快、更可靠地取得进展。

图二、城市适应计划的成功离不开以上两种类型的行动

一、简介

城市为何面临气候风险，又将如何从适应性中获取帮助？

世界上一半以上的人生活在城市地区，预计到2050年这一数字将上升至68%。城市容易受到与气候相关的风险的影响，因为建成环境会加剧气候危害，而气候危害会给城市系统带来压力。例如，建筑物和道路会吸收并重新散发太阳的热量，从而导致所谓的城市热岛效应。规划不善的基础设施，例如在溪流上方铺路会干扰排水。

此外，现代城市基础设施及其运行系统是紧密相连的。一个网络的一个部分出现故障会影响到另一个部分，使损失成倍增加。例如，被水淹没的道路会破坏与公共交通的联系。风暴浪潮和极端高温会导致停电，从而对家庭、医院和工业部门至关重要的技术系统造成损害。为了帮助城市建立气候韧性，领导人需要了解这些系统之间的联系。

城市已经在经历破坏性的自然灾害。2018年，南非开普敦几乎没有水。在2019年的热浪中，巴特那、加亚、巴加尔布尔和印度东部的其他城市经历了数百人死亡，白天的户外工作被禁止。2020年1月，雅加达的洪水造成66人死亡，超过36000多人流离失所。

联合国2018年的一份报告发现，从1998年到2017年，与气候相关的灾害和地球物理灾害在全球造成130万人死亡，并造成2.9万亿美元的经济损失。其中，与气候相关的灾害占损失的四分之三以上。

风险在于气候变化可能会增加极端高温、沿海洪水、干旱、野火和热带气旋等灾害的严重程度和发生频率。超过90%的城市地区是在沿海区域；到2050年，将有超过8亿城市居民受到海平面上升和沿海洪水的影响。此外，还有16亿人可能容易受到长期极端高温的影响（目前为2亿人），6.5亿人可能面临缺水问题。这些风险是城市必须在适应和缓解上进行投资的原因。

适应对于保护弱势人群尤其重要，如低收入社区、残疾人、儿童、一些少数群体、妇女和老年人。这些群体的成员可能面临更高的气候相关损害风险。例如，持续快速的城市化进程，以及在一些地区出现的城市以外的气候风险，导致了越来越多的人口在临时住所居住。这些区域往往缺乏资源和适应能力，无法抵御重大事件，如洪水或极端高温。

图三、气候变化可能直接增加自然灾害的严重性和频率

全球适应委员会估计，到2030年，气候变化可能会导致发展中国家新增1亿处于贫困线以下的人口。

应对风险，建立适应

气候风险直接影响到人（宜居性、健康、工作能力）、资产（医院、住宅、企业）和服务（能源、食品供应）。为了应对这些风险，城市需要建立全面的气候适应和缓解战略。

设计和实施一个适应议程需要各种能力。城市必须具备评估危害、确定风险优先级以及量化成本和降低风险潜力的技术专长。他们还必须了解其管辖权的范围以及健康、能源、食品、给水、排水、卫生、安全和运输系统之间的联系。例如，城市可能对私有的水电公用事业或运输公司没有直接管辖权。因此，他们需要与政府内外的合作伙伴进行协调，以建立韧性。（此前的两份C40城市报告探讨了这些主题。）

在制定适应议程时，城市不仅需要预测自然气候灾害的多方面、分散性和不平等的后果，还需要在数百种可能的行动中做出选择。为了管理这种复杂性，城市应集中于在资源、物理特征和资产以及管辖权控制方面，采取既发挥其优势又能高回报减少风险的行动。

鉴于气候威胁的稳定发展性质和许多城市的能力不足，确定这些高影响力的适应措施可能令人生畏。同时，记住可能的好处也很重要：适应可以带来更广泛的利益，可以补充其他优先事项，如改善基础设施、促进公平和公共健康。在本报告中，我们提出了一份适应行动的入门清单，供城市参考。

报告范围

本报告分为两个部分：“城市如何适应：建议的优先行动”和“成功实施的途径”。

第1部分考虑了系统韧性和针对特定灾害的行动。系统韧性行动可降低风险并提高适应能力；针对特定灾害的行动可减少特定问题的影响或增强城市从中恢复的能力。

对于这两种类型的行动，我们描述了可以在大多数城市发挥作用的“高潜力”方法。当地的条件在许多方面都不同，如地形、土壤类型、水的获取、管辖权和财政等等，而且气候变化风险的表现方式也不同。因此，地方知识对于确定优先事项至关重要。

本分析中所考虑的行动来自于三类主要依据：C40城市和麦肯锡的分析，向城市领导人和适应专家的咨询，以及广泛的文献综述。

我们汇编了行动清单并进行了不同类别的分类--首先是系统性的和针对特定危险的行动，然后是每个类别的子类别。对于每一项行动，我们都评估了其降低风险的潜力和可行性，即采取特定行动所需的财政和机构资源，以及利益相关者的复杂程度。为了评估这些因素，我们进行了定量（如过去项目的成本效益比）和定性（专家对实施所需的利益相关者复杂性的评估）的分析。

例如，我们查看了在案例研究和同行评议的研究中发表的成本效益分析报告。美国联邦紧急事务管理署（FEMA）评估了1993年至2003年发放的35亿美元的减灾拨款，发现洪水、地震和防风补助金的平均成本效益比为1：4。我们还收集了一些量化的案例，包括一个关于鹿特丹减少洪水风险的行动。在这项研究中，作者测量了各种减少损失的行动对住宅楼的预期年损失，如实施警告系统（减少了16%的损失），对建筑物进行防湿处理（40%），以及抬高建筑物（当抬高50厘米时为83%）。然后，我们与适应专家和城市专家合作，利用这些发现为每项行动打分，分值从1到5，其中5分是最有希望的。5分是最有希望的。

为了研究城市在适应方法上的不同之处，我们将它们分为具有相似特征的类型，划分标准包括财务能力、机构权力和建筑环境。不同类型的“高潜力”行动基本相同。这一发现加强了我们的信念，即大多数城市应该考虑将一系列类似的高影响行动作为其适应计划的一部分。

本报告的第二部分概括地描述了城市如何实施这些行动。我们建议城市首先定义与他们的情况最相关的危害，并了解这些危害对人和资产造成的风险。在此基础上，城市可以基于不同行动对减少风险的影响、成本和可行性进行详细分析。治理和监测等原则是任何城市规划过程的一部分，也是所列每项行动的重要组成部分。

本报告旨在作为一个起点，帮助城市制定适应议程。领导者需要更深入地解决诸如社会公平影响以及成本和收益核算等问题。此外要指出的重要一点，我们的评估没有考虑与特定灾害和当地环境相关的实际损害可能性及其程度，因此在设计适应议程时还需理解城市自身的脆弱性。

（未完待续）

图四、一个城市的适应计划应考虑以下高影响力的行动

未完待续

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#参考资料#

1、 聚焦适应

其他参考资料列表

2

近半数城市缺乏保障人口免受气候威胁的计划

Nearly half of cities lack plans to keep populations safe from climate threats

3

2021年高潮洪水状况及年度展望

2021 State of High Tide Flooding and Annual Outlook

4

防止双重灾难

Preventing Double Disasters

5

城市和学校的新政

6

气候风险与应对

Climate Risk and Response

7

立即适应：全球呼吁领导气候抗御力

ADAPT NOW: A GLOBAL CALL FOR LEADERSHIP ON CLIMATE RESILIENCE

8

2013-17年发达国家提供和动员的气候融资

Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013-17

9

从气候角度解读2019年极端事件

Explaining Extreme Events of 2019 from a Climate Perspective

10

气候行动状况

State of Climate Action

11

我们不想要的未来

The Future We Don’t Want

12

国家飓风中心：美国最昂贵的热带气旋表更新

National Hurricane Center: Costliest U.S. Tropical Cyclones Tables Updated

13

海防红树林

Mangroves for Coastal Defence

14

保留和恢复城市管理和保护城市湿地的实用方法

Retain and Restore Practical Ways Cities Can Manage and Preserve Urban Wetlands

15

红树林降低风险的全球价值

The global Value of Mangroves for Risk Reduction

16

沿海湿地损失、后果和恢复挑战

Coastal Wetland Loss, Con-sequences, and Challenges for Restoration

17

自然减灾救灾

Natural Hazard Mitigation Saves

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